Cuộc họp giao ban ở một ban quản lý dự án cấp huyện mở đầu bằng câu hỏi rất cụ thể: hồ sơ chuẩn bị đầu tư đã xong, vậy trình phê duyệt kế hoạch lựa chọn nhà thầu luôn hay phải làm thêm một bước nữa? Người phụ trách đấu thầu đặt lên bàn tài liệu của một dự án tương tự ở đơn vị bạn — dự án đó đã lập kế hoạch tổng thể trước khi chia thành từng kế hoạch chi tiết. Câu hỏi lập tức chuyển thành: khi nào lập kế hoạch tổng thể lựa chọn nhà thầu là việc cần làm, khi nào chỉ là lựa chọn quản trị của chủ đầu tư?
Bài viết không đi lại phần khái niệm. Nếu cần hiểu kế hoạch tổng thể gồm những nội dung nào và khác kế hoạch lựa chọn nhà thầu ở đâu, hãy đọc bài kế hoạch tổng thể lựa chọn nhà thầu là gì. Ở đây chỉ có bộ câu hỏi và cây quyết định để chủ đầu tư tự kết luận dự án của mình thuộc nhóm nào.
Câu trả lời ngắn: khi nào lập kế hoạch tổng thể lựa chọn nhà thầu
Không phải dự án nào cũng lập kế hoạch tổng thể lựa chọn nhà thầu. Đây là bước được xem xét, quyết định trên cơ sở quy mô, tính chất và mức độ phức tạp của công tác đấu thầu trong dự án, không phải thủ tục mặc định cho mọi dự án có vốn nhà nước. Dự án càng nhiều gói thầu, nhiều nguồn vốn, nhiều giai đoạn và các gói ràng buộc nhau về kỹ thuật — tiến độ thì nhu cầu lập càng rõ. Ngược lại, dự án ít gói, một nguồn vốn, gọn trong một năm thường quản lý được bằng kế hoạch chi tiết.
Cách diễn đạt trên có hai vế không nên tách rời. Vế thứ nhất bác bỏ quan niệm cứ dự án đầu tư công là phải có kế hoạch tổng thể. Vế thứ hai bác bỏ quan niệm ngược lại — rằng đây là tài liệu tùy nghi. Thực tế có ba nhóm: nhóm mà việc lập là cần thiết và cấp có thẩm quyền sẽ yêu cầu; nhóm mà việc lập mang lại lợi ích quản trị rõ rệt nên chủ đầu tư chủ động đề xuất; và nhóm mà lập kế hoạch tổng thể chỉ làm dày hồ sơ.
Khung pháp lý cần đối chiếu gồm Luật Đấu thầu số 22/2023/QH15 ngày 23/6/2023 (hiệu lực từ 01/01/2024), sửa đổi bởi Luật số 57/2024/QH15 ngày 29/11/2024 và Luật số 90/2025/QH15 ngày 25/6/2025, cùng Nghị định 214/2025/NĐ-CP. Lưu ý Nghị định 24/2024/NĐ-CP đã hết hiệu lực từ 04/8/2025, nên mẫu biểu và hướng dẫn nội bộ còn viện dẫn nghị định này phải được rà soát trước khi dùng làm căn cứ.
Không suy luận rằng mọi dự án áp dụng giống nhau
Sai lầm hay gặp nhất là suy luận theo nhóm dự án hoặc tổng mức đầu tư. Hai dự án cùng nhóm B, cùng tổng mức đầu tư, nhưng một dự án chỉ có ba gói xây lắp — thiết bị — tư vấn giám sát, còn dự án kia có mười tám gói trải trên bốn địa điểm và ba nguồn vốn, thì nhu cầu quản trị khác nhau về bản chất.
Sai lầm thứ hai là suy luận từ tiền lệ: việc một ban quản lý dự án lân cận đã lập kế hoạch tổng thể cho dự án trường học không có nghĩa dự án trường học của bạn cũng phải lập, và ngược lại. Sai lầm thứ ba là coi kế hoạch tổng thể như bước thay thế cho kế hoạch lựa chọn nhà thầu. Hai tài liệu ở hai tầng khác nhau và không loại trừ nhau: kế hoạch tổng thể định hướng cho toàn dự án, còn kế hoạch lựa chọn nhà thầu mới là văn bản được phê duyệt để tổ chức lựa chọn từng gói thầu cụ thể.
Bảy câu hỏi quyết định cần trả lời trước
Thay vì tìm một ngưỡng số học, cách làm ổn định hơn là trả lời bảy câu hỏi dưới đây bằng “có” hoặc “không”. Số câu trả lời “có” và trọng số của từng câu sẽ dẫn tới nhánh kết luận ở phần sau.
1. Dự án có nhiều gói thầu hay chỉ vài gói?
Đây là câu hỏi trọng số cao nhất. Khi số gói vượt khả năng theo dõi bằng một bảng đơn giản — thường từ khoảng mười gói trở lên — việc sắp xếp trình tự, phân bổ thời gian và bố trí nhân sự cần một tài liệu định hướng chung. Cần nhấn mạnh: số gói là kết quả của việc phân chia theo tính chất kỹ thuật, trình tự thực hiện và quy mô hợp lý; không được chia nhỏ gói thầu nhằm thay đổi hình thức lựa chọn nhà thầu hoặc né hạn mức.
2. Dự án sử dụng một hay nhiều nguồn vốn?
Dự án có nhiều nguồn vốn — vốn đầu tư công kết hợp vốn sự nghiệp, ngân sách trung ương kết hợp ngân sách địa phương, hoặc có phần vốn viện trợ — thường kéo theo nhiều mốc bố trí vốn, nhiều đầu mối thẩm định và yêu cầu báo cáo khác nhau. Khi đó lịch lựa chọn nhà thầu phải khớp với khả năng giải ngân của từng nguồn — bài toán không giải gọn được trong từng kế hoạch chi tiết riêng lẻ.
3. Các gói thầu có phụ thuộc nhau về kỹ thuật hoặc tiến độ?
Nếu gói B chỉ khởi động được sau khi gói A nghiệm thu, hoặc thiết bị gói C phải tương thích với hạ tầng do gói A lắp đặt, chuỗi phụ thuộc đó cần được nhìn từ trên xuống. Một sai lệch ở gói đầu chuỗi sẽ lan sang toàn bộ các gói phía sau.
4. Có hạng mục thiết bị hoặc công nghệ đặc thù?
Thiết bị chuyên dụng, dây chuyền công nghệ, phần mềm chuyên ngành hoặc hạng mục có yêu cầu kỹ thuật riêng cần thời gian khảo sát thị trường và xác định giá gói thầu dài hơn hẳn gói thông thường. Nếu không dự liệu từ đầu, các gói này trở thành nút thắt tiến độ của cả dự án.
5. Dự án triển khai theo nhiều giai đoạn hoặc nhiều năm?
Dự án thực hiện từ hai năm ngân sách trở lên, hoặc chia thành các giai đoạn có mốc bàn giao riêng, sẽ phát sinh nhu cầu điều chỉnh giữa chừng. Có khung tổng thể để đối chiếu giúp việc điều chỉnh về sau có căn cứ rõ ràng.
6. Thị trường nhà thầu cho hạng mục chính có hạn chế?
Với hạng mục mà số nhà thầu đáp ứng yêu cầu kỹ thuật không nhiều, thời điểm phát hành hồ sơ mời thầu ảnh hưởng trực tiếp đến số nhà thầu tham dự. Nhiều gói cùng loại phát hành trùng thời điểm sẽ làm giảm cạnh tranh — rủi ro chỉ thấy khi đặt các gói cạnh nhau trên cùng trục thời gian.
7. Dự án có dự kiến áp dụng đấu thầu trước?
Khi chủ đầu tư dự kiến thực hiện một số công việc lựa chọn nhà thầu sớm hơn trình tự thông thường, phạm vi, điều kiện và ranh giới của phần công việc đó cần được mô tả rõ trong tài liệu định hướng chung. Lưu ý đấu thầu trước không đồng nghĩa với việc được ký kết hợp đồng khi chưa đủ căn cứ theo quy định.
| Câu hỏi quyết định | Trọng số | Dấu hiệu nghiêng về “cần lập” |
|---|---|---|
| 1. Số lượng gói thầu | Cao | Từ khoảng 10 gói trở lên |
| 2. Số nguồn vốn | Cao | Từ 2 nguồn trở lên, mốc bố trí vốn lệch nhau |
| 3. Phụ thuộc kỹ thuật — tiến độ | Cao | Có chuỗi gói nối tiếp bắt buộc |
| 4. Thiết bị, công nghệ đặc thù | Trung bình | Ít nhà cung cấp đáp ứng |
| 5. Nhiều giai đoạn, nhiều năm | Trung bình | Từ 2 năm ngân sách trở lên |
| 6. Thị trường nhà thầu hạn chế | Trung bình | Nguy cơ trùng thời điểm phát hành |
| 7. Dự kiến đấu thầu trước | Trung bình | Có phần công việc triển khai sớm |
Cây quyết định: cần lập — nên lập — có thể chưa cần
Từ bảy câu hỏi trên, kết quả được quy về ba nhánh. Đọc từ trên xuống, dừng ở nhánh đầu tiên thỏa mãn.
- Nhánh 1 — CẦN LẬP. Trả lời “có” cho ít nhất hai trong ba câu hỏi trọng số cao (số gói thầu, số nguồn vốn, phụ thuộc kỹ thuật — tiến độ).
- Hoặc: cấp có thẩm quyền đã yêu cầu lập với dự án cụ thể này.
- Hoặc: dự án có hạng mục công nghệ đặc thù và kéo dài nhiều năm ngân sách.
- → Đưa việc lập vào kế hoạch chuẩn bị đầu tư, bố trí thời gian và nhân sự ngay từ đầu.
- Nhánh 2 — NÊN LẬP. Trả lời “có” cho đúng một câu hỏi trọng số cao, kèm ít nhất một câu trọng số trung bình.
- Ví dụ: dự án một nguồn vốn, khoảng sáu gói, nhưng có chuỗi phụ thuộc kỹ thuật rõ và một hạng mục thiết bị đặc thù.
- → Chủ đầu tư chủ động đề xuất lập, hoặc ít nhất lập bản định hướng nội bộ theo cấu trúc kế hoạch tổng thể để làm cơ sở cho các kế hoạch chi tiết.
- Nhánh 3 — CÓ THỂ CHƯA CẦN. Trả lời “không” cho cả ba câu hỏi trọng số cao và nhiều nhất một câu trọng số trung bình là “có”.
- → Quản lý bằng kế hoạch lựa chọn nhà thầu chi tiết; ghi rõ lý do vào tài liệu nội bộ để giải trình và rà soát lại nếu dự án phát sinh thay đổi.
Cây quyết định là công cụ hỗ trợ tư duy, không thay thế thẩm quyền quyết định. Kết quả nghiêng về nhánh 1 hay nhánh 2 đều nên được báo cáo, vì việc tổ chức lập và phê duyệt kế hoạch tổng thể thuộc phạm vi quyết định của cấp có thẩm quyền với từng dự án cụ thể.
Nhóm dự án nên ưu tiên lập
Một số nhóm dự án gần như luôn rơi vào nhánh 1 hoặc nhánh 2. Nhận diện sớm giúp chủ đầu tư không mất thời gian phân tích lại từ đầu.
- Hạ tầng nhiều điểm thi công phân tán: cùng loại công việc, nhiều địa bàn, tiến độ mặt bằng khác nhau.
- Xây dựng kèm mua sắm thiết bị đồng bộ: xây lắp và thiết bị phải khớp thông số, thời điểm bàn giao; giá gói thầu xây lắp còn liên quan quản lý chi phí đầu tư xây dựng theo Luật Xây dựng số 135/2025/QH15.
- Công nghệ thông tin, chuyển đổi số nhiều cấu phần: hạ tầng, phần mềm, dữ liệu, đào tạo, bảo trì là các gói riêng nhưng phụ thuộc chặt vào nhau.
- Có phần vốn viện trợ hoặc vốn vay: yêu cầu giải ngân và báo cáo chặt hơn.
- Dự án trọng điểm của ngành, địa phương: mức độ giám sát cao, khả năng bị yêu cầu giải trình lớn hơn bình thường.
Trường hợp quản lý được bằng kế hoạch chi tiết
Ở chiều ngược lại, có những dự án mà lập kế hoạch tổng thể không tạo thêm giá trị kiểm soát. Dấu hiệu khá rõ: chỉ ba đến năm gói thầu; một nguồn vốn đã bố trí đủ; các gói không ràng buộc nhau, có thể tổ chức song song hoặc theo trình tự đơn giản; gọn trong một năm ngân sách; hạng mục kỹ thuật phổ thông, thị trường nhà thầu rộng. Với nhóm này, lập thêm tài liệu định hướng chỉ để lặp lại nội dung sẽ có trong kế hoạch lựa chọn nhà thầu là hình thức.
Điều cần làm thay vào đó là bảo đảm kế hoạch chi tiết đủ chặt: xác định đúng giá gói thầu, chọn đúng hình thức và phương thức, bố trí thời gian hợp lý, đăng tải đầy đủ trên Hệ thống mạng đấu thầu quốc gia theo Thông tư 79/2025/TT-BTC ngày 04/8/2025 và dùng đúng bộ mẫu theo Thông tư 80/2025/TT-BTC ngày 08/8/2025. Kết luận “chưa cần lập” chỉ đúng tại thời điểm đánh giá: nếu dự án tăng số gói, bổ sung nguồn vốn hoặc kéo dài sang năm sau, phải chạy lại cây quyết định.
Bốn tình huống thực tế
Các tình huống dưới đây là ví dụ giả định để minh họa cách vận dụng cây quyết định, không phản ánh dự án cụ thể nào.
Tình huống 1 — Xây dựng trường học
Một huyện xây mới trường tiểu học: khối phòng học, khối hiệu bộ, sân đường nội bộ, cấp điện — cấp nước, bàn ghế và thiết bị dạy học; khoảng năm gói xây lắp, mua sắm cùng các gói tư vấn, vốn ngân sách huyện bố trí trong một năm. Đối chiếu bảy câu hỏi: số gói trung bình, một nguồn vốn, phụ thuộc kỹ thuật thấp, không có công nghệ đặc thù. Kết luận: nhánh 3 — có thể chưa cần lập, quản lý bằng kế hoạch chi tiết, chú ý mốc bàn giao mặt bằng cho gói thiết bị.
Tình huống 2 — Cải tạo và trang bị cho bệnh viện
Bệnh viện tuyến tỉnh cải tạo khối nhà điều trị đang hoạt động, đồng thời mua sắm thiết bị y tế chuyên dụng và hệ thống khí y tế. Thi công chia nhiều đợt để không gián đoạn khám chữa bệnh; thiết bị chuyên dụng cần khảo sát thị trường kỹ; vốn gồm ngân sách tỉnh và nguồn thu hợp pháp của đơn vị; dự án kéo dài hai năm. Nhiều nguồn vốn — có; phụ thuộc kỹ thuật, tiến độ — có; công nghệ đặc thù — có; nhiều giai đoạn — có. Kết luận: nhánh 1 — cần lập. Thiếu khung tổng thể, dự án rất dễ vỡ tiến độ do xung đột giữa thi công và vận hành.
Tình huống 3 — Nhà máy, dây chuyền sản xuất
Dự án đầu tư nhà máy gồm phần xây dựng, dây chuyền công nghệ nhập khẩu, hệ thống điện — tự động hóa, đào tạo vận hành và bảo trì. Dây chuyền quyết định thông số phần xây dựng nên gói công nghệ phải lựa chọn nhà thầu trước hoặc song song với thiết kế; số nhà thầu đáp ứng không nhiều; dự án kéo dài nhiều năm. Kết luận: nhánh 1 — cần lập, trọng tâm là trình tự giữa gói công nghệ và gói xây lắp. Đây cũng là nhóm hay đặt vấn đề đấu thầu trước; nếu có, phạm vi và điều kiện phải mô tả rõ.
Tình huống 4 — Mua sắm hằng năm của một cơ quan
Một sở mua sắm thường xuyên hằng năm: văn phòng phẩm, thiết bị tin học thay thế, dịch vụ vệ sinh, dịch vụ bảo trì. Đây là dự toán mua sắm, không phải dự án đầu tư; các gói độc lập, không có chuỗi phụ thuộc kỹ thuật. Kết luận: nhánh 3 — quản lý bằng kế hoạch lựa chọn nhà thầu cho dự toán mua sắm. Cần phân biệt rõ dự toán mua sắm với dự toán gói thầu xây dựng vì căn cứ xác định giá của hai loại khác nhau.
| Tình huống | Số gói | Nguồn vốn | Phụ thuộc kỹ thuật | Thời gian | Nhánh kết luận |
|---|---|---|---|---|---|
| Trường học xây mới | Trung bình | 1 | Thấp | 1 năm | Có thể chưa cần |
| Bệnh viện cải tạo + thiết bị | Nhiều | ≥ 2 | Cao | 2 năm | Cần lập |
| Nhà máy, dây chuyền | Nhiều | ≥ 2 | Rất cao | Nhiều năm | Cần lập |
| Mua sắm hằng năm | Ít đến trung bình | 1 | Không | Trong năm | Có thể chưa cần |
Rủi ro khi lẽ ra nên lập mà không lập
Bỏ qua kế hoạch tổng thể ở dự án thuộc nhánh 1 hiếm khi gây hậu quả ngay. Vấn đề xuất hiện muộn hơn, khi các gói đã triển khai và không còn dư địa điều chỉnh.
| Rủi ro | Biểu hiện thực tế | Hệ quả |
|---|---|---|
| Xung đột trình tự gói thầu | Gói sau lựa chọn xong nhưng chưa có mặt bằng từ gói trước | Chậm ký kết, phát sinh gia hạn |
| Lệch pha vốn và tiến độ | Gói đủ điều kiện tổ chức nhưng vốn chưa được bố trí | Phải điều chỉnh kế hoạch, kéo dài thủ tục |
| Trùng thời điểm phát hành | Nhiều gói cùng loại phát hành hồ sơ mời thầu cùng lúc | Ít nhà thầu tham dự |
| Thiết bị không tương thích | Yêu cầu kỹ thuật gói thiết bị lập độc lập với gói xây lắp | Điều chỉnh hợp đồng, khó nghiệm thu đồng bộ |
| Khó giải trình khi kiểm tra | Không có tài liệu thể hiện logic sắp xếp các gói | Mất thời gian tái lập hồ sơ |
Tài liệu nội bộ nên lưu sau khi kết luận
Dù kết luận là “cần lập” hay “chưa cần”, việc lưu lại quá trình đánh giá đều có giá trị. Khi được hỏi vì sao dự án không có kế hoạch tổng thể, một biên bản đánh giá ngắn thuyết phục hơn câu trả lời miệng.
- Phiếu đánh giá nội bộ ghi kết quả trả lời bảy câu hỏi, có ngày lập và người đánh giá.
- Danh mục dự kiến các gói thầu tại thời điểm đánh giá, kèm nguồn vốn cho từng gói.
- Sơ đồ hoặc bảng thể hiện quan hệ phụ thuộc kỹ thuật — tiến độ giữa các gói, nếu có.
- Văn bản của cấp có thẩm quyền về việc tổ chức lập (nhánh 1) hoặc tờ trình đề xuất của chủ đầu tư (nhánh 2).
- Ghi chú rà soát lại: sự kiện làm phát sinh nghĩa vụ đánh giá lại, kèm danh mục văn bản pháp lý đã đối chiếu (số hiệu, ngày ban hành) để tránh viện dẫn văn bản hết hiệu lực.
Nâng năng lực xác định trường hợp cần lập
Xác định đúng dự án nào cần lập kế hoạch tổng thể, dự án nào quản lý được bằng kế hoạch chi tiết là kỹ năng phán đoán theo đặc điểm dự án, không phải việc tra một bảng ngưỡng cố định. Chương trình bồi dưỡng nghiệp vụ đấu thầu cơ bản của Viện dành thời lượng cho phần thực hành phân loại dự án và lập khung kế hoạch, giúp cán bộ ban quản lý dự án tự đưa ra kết luận có căn cứ.
Chứng nhận hoàn thành khóa học do Viện cấp xác nhận kết quả tham gia chương trình đào tạo, bồi dưỡng; không thay thế chứng chỉ nghiệp vụ chuyên môn về đấu thầu do đơn vị có thẩm quyền cấp theo quy định. Thông tin lịch khai giảng và hình thức học: 0904.889.859 — Ms Hoa.
Kết luận
Câu hỏi khi nào lập kế hoạch tổng thể lựa chọn nhà thầu không có đáp án chung cho mọi dự án. Đáp án nằm ở đặc điểm công tác đấu thầu của từng dự án: số gói thầu, số nguồn vốn, mức độ phụ thuộc kỹ thuật — tiến độ giữa các gói, tính đặc thù của thiết bị, số giai đoạn thực hiện, độ rộng thị trường nhà thầu và dự kiến đấu thầu trước. Trả lời bảy câu hỏi rồi đối chiếu cây quyết định ba nhánh, chủ đầu tư sẽ biết dự án thuộc nhóm cần lập, nên lập hay có thể chưa cần.
Điều quan trọng là không mặc định theo hai hướng cực đoan: không coi kế hoạch tổng thể là thủ tục bắt buộc cho mọi dự án, cũng không coi đó là tài liệu hình thức có thể bỏ qua ở dự án phức tạp. Khi đã kết luận, hãy lưu lại căn cứ đánh giá và rà soát lại mỗi khi dự án có điều chỉnh.
Bài viết có mục đích cung cấp thông tin tham khảo và hỗ trợ người đọc hiểu quy định về kế hoạch lựa chọn nhà thầu; không thay thế văn bản pháp luật, hướng dẫn chính thức của cơ quan có thẩm quyền hoặc ý kiến tư vấn pháp lý đối với một hồ sơ cụ thể.
